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La Camera da il via libera al decreto Semplificazioni: la strada per la ripresa e la resilienza attraverso la rivoluzione della semplificazione. L’approfondimenti di Giovanni Mulazzani

Il via libera nella serata di ieri da parte della Camera al d.l. decreto-legge 31 maggio 2021 n. 77 (c.d. decreto Semplificazioni), che adesso passa blindato al Senato per approvazione definitiva, rappresenta un passo avanti significativo da parte del governo, nell’azione politica marcatamente riformista che lo caratterizza nell’approccio alla sfida della ripresa e della resilienza del Paese, posta dal Piano Europeo Next Generation EU, con l’approvazione di un complesso di riforme strutturali. Come ha osservato opportunamente, a margine dell’approvazione il Ministro per la Pubblica amministrazione, Renato Brunetta, con l’approvazione del c.d. decreto Semplificazioni “la prima milestone del Pnrr, raggiunta rispettando pienamente il cronoprogramma negoziato con la Commissione europea – l’Italia potrà ottenere a breve l’anticipo di 25 miliardi sui circa 200 miliardi di fondi Ue che spettano al nostro Paese”.  Il cammino di riforme strutturali, che rappresenta una condizionalità imprescindibile per agganciare con sicurezza la ripresa e la resilienza, è stato d’altronde già inaugurato con successo, ad esempio nel settore della pubblica amministrazione con la riforma delle procedure concorsuali (art. 10 e ss. d.l. 1 aprile 2021, n. 44 convertito in l. n. 28 maggio 2021, n. 76) con la semplificazione e la digitalizzazione e del reclutamento nel pubblico impiego (d.l. 9 giungo 2021, n. 80 in attesa di conversione) per il rafforzamento della capacità amministrativa e per la riqualificazione professionale del capitale umano delle amministrazioni pubbliche.

Il d.l. “Semplificazioni” è suddiviso in due parti: la prima reca disposizioni in ordine al profilo della governance della gestione del Pnrr, definendo i ruoli ricoperti dalle diverse amministrazioni pubbliche coinvolte nonché le modalità di monitoraggio del Piano stesso e delle relazioni con le autorità europee preposte. La governance è incentrata sulla istituzione di una Cabina di regia, presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri, alla quale partecipano di volta in volta i Ministri e i Sottosegretari competenti in ragione delle tematiche affrontate in ciascuna seduta; la seconda parte prevede misure di forte semplificazione che incidono in alcuni dei settori oggetto del Pnrr, quali la transizione ecologica ed energetica e la green economy, le procedure di affidamento dei contratti pubblici per lavori, servizi e forniture, alcune disposizioni relative al procedimento amministrativo (il c.d silenzio assenso, il potere sostitutivo e l’annullamento d’ufficio) infine, la transizione digitale e l’innovazione tecnologica.

Sul capitolo della transizione ecologia ed energetica e della green economy (che corrispondo alla seconda delle sei missioni in cui si articola il Pnrr, ovvero la “Rivoluzione Verde e transizione Ecologica” a cui è destinata la parte più cospicua di risorse del Pnrr, circa 59 mld) il decreto interviene con misure di semplificazione dei procedimenti amministrativi in materia ambientale per i progetti del Pnrr e per quelli del Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima 2030 (PNIEC). Il decreto semplifica le procedure di valutazione d’impatto ambientale (VIA), di valutazione ambientale strategica (VAS), e del provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR). Altre misure in materia ambientale previste riguardano da un lato la materia della cessazione della qualifica di rifiuto (c.d end of waste), al fine di razionalizzarne e semplificarne l’iter procedurale e dall’altro la gestione dei rifiuti, al fine di promuovere l’economia circolare. Per quanto riguarda la riconversione dei siti industriali, il decreto prevede misure di semplificazione per accelerare le procedure di bonifica dei siti contaminati e la riconversione di siti industriali da poter destinare alla realizzazione dei progetti individuati nel Pnrr.

Allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell’ambito del Green Deal europeo esplicitati con il pacchetto europeo Energia e Clima 2030, in materia di decarbonizzazione e incremento di energia da fonti rinnovabili, il decreto dispone alcune semplificazioni in materia di pratiche autorizzatorie concernenti le fonti rinnovabili, le infrastrutture energetiche, gli impianti di produzione e accumulo di energia elettrica, la bonifica dei siti contaminati, l’attività di repowering (ovvero l’incremento dell’efficienza attraverso la sostituzione degli impianti esistenti in modo da garantire una maggiore produzione di energia senza ulteriori effetti sul paesaggio). Analogamente a quanto previsto per la fruizione di altre agevolazioni fiscali (es. bonus facciate), anche per la detrazione al 110% (c.d. Superbonus) sarà sufficiente una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), per attestare gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell’immobile o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione, rendendo non più necessaria l’attestazione dello stato legittimo. Attraverso questa semplificazione procedimentale l’obiettivo perseguito dal legislatore è quello di accelerare gli interventi di efficientamento energetico e antisismico, eliminando le lunghe attese per accedere alla documentazione degli archivi edilizi dei Comuni (tre mesi in media per ogni immobile oggetto di verifica). Altre misure riguardano la massima semplificazione per quanto concerne gli interventi in edilizia libera, per i quali sarà sufficiente una semplice descrizione, non essendo più necessario nemmeno la presentazione dell’agibilità, atteso che gli interventi previsti dal c.d Superbonus perseguono il miglioramento dell’efficientamento sotto il profilo energetico e antisismico.

Sul versante delle procedure di affidamento dei contratti pubblici di lavori servizi forniture, il decreto interviene con disposizioni normative modificative al d. lgs. n. 50/2016,  Codice dei contratti pubblici, che riducono i tempi procedimentali di gara e semplificano gli oneri posti a carico degli operatori economici che partecipano all’aggiudicazione degli appalti pubblici. Segnatamente le norme previste dal decreto introducono una procedura speciale di approvazione di alcune opere infrastrutturali strategiche, promuovono le pari opportunità e l’inclusione lavorativa delle persone disabili nei contratti pubblici, introducono premialità per le piccole e medie imprese (PMI) nei contratti pubblici, operano la riduzione delle tempistiche dell’iter di aggiudicazione delle procedure di affidamento, infine innalzano le soglie per l’affidamento diretto dei contratti pubblici. Il decreto prevede altresì la facoltà riservata alle stazioni appaltanti di procedere all’affidamento di progettazione ed esecuzione dei lavori sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica.  In sede parlamentare di conversione è stato soppresso il limite dell’ambito applicativo dell’art. 125 del d. lgs. 2 luglio 2010, n. 104, Codice del processo amministrativo, ai soli lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro. In base alla citata disposizione processuale, in caso di impugnativa degli atti relativi alle procedure di affidamento predette, applicandosi l’art. 125, si restringe l’ambito sia della tutela cautelare che di merito in forma specifica in considerazione dell’interesse pubblico connesso alla realizzazione dell’opera. Sotto il profilo sostanziale l’eventuale annullamento dell’affidamento non comporta in via ordinaria la caducazione del contratto medio tempore stipulato e il risarcimento del danno, eventualmente dovuto, avviene solo per equivalente, con esclusione della tutela in forma specifica attraverso il subentro nell’esecuzione Questa previsione da un lato non pregiudica l’effettività del diritto alla tutela giurisdizionale dell’operatore economico risultato non aggiudicatario, che beneficia comunque del risarcimento e dall’altro lato garantisce la definitività e la certezza dell’aggiudicazione che non dovrà più attendere gli esiti del giudizio prima di avviare la costruzione dell’opera pubblica. Altre misure del decreto prevedono la certezza dell’avvio dei lavori con attivazione di poteri sostitutivi in caso di ritardi nell’adempimento delle stazioni appaltanti in materia di esecuzione di contratti pubblici, l’innalzamento dei criteri di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza al fine di garantire elevati standard prestazionali e qualitativi. Infine, il decreto dispone l’innalzamento, sino al 31 ottobre 2021, della soglia del subappalto dal 40 al 50% dell’importo complessivo del contratto di appalto.

Sul capitolo delle modifiche ad alcune disposizioni della l. 7 agosto 1990, n. 241, è d’obbligo segnalare l’importanza e la rilevanza anche sistematica, di interventi normativi sulla disciplina generale del procedimento amministrativo, che operano trasversalmente ad ogni procedimento, fatte salve le previsioni di una disciplina speciale derogatoria. In particolare, sono oggetto di modifica le norme in materia di potere sostitutivo, di c.d. silenzio assenso, infine, di annullamento d’ufficio. Si prevede, infatti, che il potere sostitutivo in caso di inerzia procedimentale dell’amministrazione pubblica possa essere attribuito oltre che a un soggetto nell’ambito delle figure apicali, anche ad un’unità organizzativa. Inoltre, è previsto che, decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, il responsabile o l’unità organizzativa cui è attribuito il potere sostitutivo possa, d’ufficio o su richiesta dell’interessato, esercitare il suddetto potere sostitutivo e, entro un termine dimezzato rispetto a quello originariamente previsto, concludere il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario ad acta. La modifica della disciplina del c.d. silenzio assenso attiene al caso in cui il silenzio dell’amministrazione pubblica equivalga a provvedimento di accoglimento (ossia nell’ipotesi di perfezionamento del silenzio assenso). In questo caso l’amministrazione pubblica è tenuta, su istanza del privato, a rilasciare telematicamente, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell’intervenuto accoglimento della domanda. Decorsi inutilmente 10 giorni dalla richiesta, l’attestazione è sostituita da una autocertificazione da parte del privato. Infine, sulla modifica alle disposizioni in materia di annullamento d’ufficio il decreto ha diminuito da 18 a 12 mesi il termine massimo entro il quale l’amministrazione pubblica può esercitare il potere di autotutela disponendo l’annullamento dei propri atti, che decorre dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, fatte sempre salve le specifiche ipotesi di falsità o mendacio da parte del privato.

Infine, sul versante della transizione digitale e l’innovazione tecnologica, (che corrispondono alla prima delle sei missioni in cui si articola il Pnrr, ovvero la “Digitalizzazione, Innovazione, Competitività, Cultura” a cui sono destinati circa 40 mld) gli assi di sviluppo sono essenzialmente due: la banda ultra-larga e la trasformazione della pubblica amministrazione in chiave digitale. Il legislatore interviene con la semplificazione e la riduzione drastica delle tempistiche procedimentali autorizzatorie per la realizzazione della banda ultra larga. La ratio legis fa trasparire uno spiccato favor per la copertura infrastrutturale digitale dell’intero territorio nazionale e quindi per l’ampliamento della platea di cittadini che potranno avere facile accesso e usufruire al meglio dei servizi pubblici digitali della pubblica amministrazione. Per le imprese, la banda ultra larga rappresenta uno strumento efficace per competere sul mercato e per le famiglie un’occasione formidabile per lavorare, per studiare, per interagire con semplicità con la pubblica amministrazione. Il decreto introduce previsioni che potenziano e rendono obbligatorie le comunicazioni digitali tra cittadini e amministrazioni pubbliche con la novità di utilizzare per delega l’identità digitale SPID e la carta d’identità elettronica CIE per semplificare l’uso del domicilio digitale da parte dei cittadini, con l’obiettivo di favorire la diffusione delle credenziali per l’accesso ai servizi pubblici, anche tra fasce di popolazione meno abituate a interagire con strumenti tecnologici. Un’altra misura introdotta nel decreto prevede la gratuità del rilascio di certificati, attraverso modalità telematica, ed il rafforzamento dell’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR). Sotto il profilo dell’interoperabilità dei dati pubblici, il decreto semplifica il meccanismo di condivisione dei dati, disponendo l’adozione di linee guida uniformi per tutta le amministrazioni pubbliche ed estende l’operatività della Piattaforma Digitale Nazionale Dati (l’infrastruttura tecnologica che rende possibile in modo semplice l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle basi dati delle amministrazioni pubbliche). Infine, il decreto introduce misure sanzionatorie pecuniarie per le amministrazioni pubbliche che violano gli obblighi per la transizione digitale, con compiti di monitoraggio affidati all’Agenzia per l’Italia digitale (AgID).

Il c.d. decreto Semplificazioni si iscrive pienamente nell’ottica di una strategia più complessiva e organica di riforme strutturali che servono al Paese (pubblica amministrazione, giustizia, fisco, lavoro etc), intrapresa con coraggio dal governo Draghi con l’approvazione de Pnrr. Affinché la sfida della ripresa e della resilienza lanciata dall’Unione Europea non rimanga lettera morta o mero proclama politico, è necessario procedere speditamente sulla strada della semplificazione e razionalizzazione normativa e parallelamente prospettare una governance istituzionale coerente sia dei processi sia delle responsabilità, eliminando quindi i “colli di bottiglia” che potrebbero ritardare gli investimenti e l’attuazione dei progetti.

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